近期，河南监管局按照财政部工作部署，对加强财政资金保障管理确保群众温暖过冬情况开展了调研。调研显示，河南省在中央财政持续支持下，积极推进冬季清洁取暖工作，推动了产业结构、能源结构、运输结构的优化调整，空气质量大幅改善，人民群众幸福感和获得感显著提升。但也存在地方补贴政策持续性不强、中央节能环保领域转移支付资金绩效不高、清洁取暖产业链支撑基础较为薄弱等问题，需引起高度重视。

　　一、存在问题

　　（一）地方补贴政策可持续性不强。清洁取暖较燃煤成本明显提升，在现有财政补贴的情况下，农村地区使用空调、空气源热泵以及天然气取暖的意愿也不强，“裹着被子过冬”的窘境时有发生。受疫情、灾情双重影响，河南省部分地区收入下降明显，财政压力较大，对居民的电费、气费补贴难以到位。已制定的补贴政策周期多与试点城市建设期一致，省内各地均未明确后续政策，补贴政策的断崖式下跌易造成返煤，还会造成前期清洁取暖投资浪费。优化现有补贴政策，探索后补贴时代可持续发展技术路径和建立长效机制，特别是让居民可承受，是未来老百姓能否“用得上”、“用得起”、“用得好”的关键。

　　（二）中央节能环保转移支付资金绩效不高。目前我国的节能环保转移支付资金类别多，既有一般转移支付，也有专项转移支付。包括大气治理、自然生态、退耕还林、流域治理等多个领域。这些资金涉及多个部门，财力较为分散，难以有效形成区域协调发展推动力。尽管地方政府按照“属地原则”承担本辖区内的污染防治工作，但在一些经济发展较为落后的地区，自身财力不足，上级转移支付仍是节能环保资金主要来源，政策拉动效应有待提升。以鹤壁为例，2018-2020年鹤壁市节能环保支出分别为13.14亿元、8.77亿元、6.15亿元，其中上级转移支付占比分别为75.34%、61.28%、70.33%。同时，地方在使用节能环保资金时也缺乏足够的绩效意识，只注重财政资金使用,对资金效能缺乏追踪和评价,“为了上级政策而补贴、为了推进项目而花钱”心态凸显，效益不高和铺张浪费现象时有发生,影响了财政资金作用的发挥。

　　（三）清洁取暖产业链基础支撑较为薄弱。不合理的能源消耗、落后的产业结构是造成雾霾等大气污染的主要原因。河南省产业结构相对落后，尤其是煤炭、钢铁、水泥等“两高”产业对大气污染影响很大。随着碳达峰、碳中和步伐推进，遏制“两高”项目盲目发展、强化能耗“双控”成为当前各级政府工作重中之重。通过实施清洁取暖项目，试点城市形成了各具特色的清洁取暖模式，新技术、新工艺得到了开发和应用，清洁取暖取得了扎实成效。但由于开展清洁取暖试点工作时间尚短，科技和配套产业体系支撑不足，财政扶持和培育不够，清洁取暖硬件设备、节能改造、后期维护等相关产业链尚未形成，难以改变落后产业结构的现状，不利于清洁取暖的健康可持续发展。

　　（四）清洁供暖体系建设凸显短板弱项。清洁取暖是一项利国利民的政策，也是一项系统工程。但从清洁取暖项目整体实施情况看，有些地方节能建筑保温水平较低，80%以上的建筑缺少节能措施，热量损耗较大，户均配电容量较低，且受成本和安全限制，供热管网难以有效向农村地区延伸；有些地方替代燃煤时缺少统筹规划，执行清洁取暖政策“一刀切”，热泵型设备利用率不高，可再生能源利用不充分，气代煤保障能力不足，难以应对取暖需求大幅度增加的局面。

　　（五）项目过程管理存在诸多不足。由于前期规划不精准、客观条件发生变化、新冠疫情等因素影响，示范项目从立项管理到资金使用存在诸多不足。部分试点城市项目变更幅度较大且未取得四部委变更批复。如郑州市初始备案项目124个，其中95个项目变更后未取得四部委批复；洛阳市初始备案项目75个，其中62个项目变更后未取得四部委批复。部分试点城市示范项目推进缓慢。如开封市备案的371个试点示范项目，实际完成238个，完成率64.15%；郑州市计划完成超低能耗建筑示范项目60万平方米，截至2021年11月1日，实际完成2.34万平方米，完成率仅3.9%。部分试点城市资金使用不规范。如濮阳市清洁取暖实施完成时结余中央资金1.29亿元，未履行相关报批程序直接用于市城管局热力公司供热主管网工程项目。

　　二、相关建议

　　（一）进一步创新投资方式，完善可持续发展分级补贴政策。运用更多非现金激励政策模式，尽可能地降低财政补贴强度，形成“企业为主，政府推动，居民可承受”的清洁取暖商业模式。建立多元化投融资机制，鼓励和引导民间金融资本投入清洁取暖领域，拓宽金融机构支持清洁取暖渠道，创新金融产品和服务，引导社会资本投资清洁取暖项目。通过优化资源配置，纳入政府、电力及燃气运营企业、居民用户等不同利益方，建立一种多方共赢的市场机制，研究科学合理的分摊机制，杜绝煤炭逆替代化的现象。分析测算居民清洁取暖成本增加部分在居民可支配收入的占比，合理确定补贴周期并逐步退出。

　　（二）进一步统筹整合节能环保资金，强化绩效评价结果应用。增加资金有效供给，是创新宏观调控方式的重要内容，也是用足用活积极财政政策的关键举措。建议借鉴脱贫攻坚资金整合经验，统筹整合节能环保转移支付资金，减少项目分类，避免资金使用“碎片化”，盘活各领域“沉睡”的财政资金，把“零钱”化为“整钱”，集中财力、集中区域、重点治理，打破行政区划限制，根据大气循环线路、区域线路等，确定大气污染防治转移支付总量和结构，统筹用于发展急需的重点领域和优先保障民生支出；同时以预算绩效目标为导向，完善绩效考评体系，强化激励约束机制，以绩效评价结果核定转移支付资金规模，综合考虑清洁取暖与地区经济发展之间的互动关系，从整体大气环境出发，建立完善动态转移支付制度。

　　（三）进一步完善能源消费结构，有效促进产业结构转型升级。大气问题归根结底是经济问题、发展方式问题。各级政府应服从国家战略，在煤炭清洁利用高效技术改造与煤化工行业产业升级中发挥主要作用，推广应用一批先进适用、经济合理、节能减排潜力大的煤炭清洁高效利用技术。科学调整能源消费结构、淘汰落后产能、优化产业布局，努力拓展新能源和清洁能源的开发与利用，有效促进产业结构转型升级。推进煤炭清洁高效利用技术改造，着力推动煤化工结构优化升级，大力发展清洁能源、新材料等新型煤化工。结合新能源的分布与技术情况，积极开发水电，有序发展风电，加快发展太阳能发电，推进生物质能、地热能和海洋能开发利用，加大对低能耗、轻简化的取暖设备的研究开发，为清洁取暖做好足够的科技支撑。

　　（四）进一步构建多元化的供暖体系，建立清洁取暖长效机制。深入推进“热源侧”和“用户侧”革新，统筹谋划多种能源形式的清洁供暖成为当务之急。建议加大对既有非节能建筑加大围护结构和供暖系统的节能改造力度，加快网输基础设施特别是天然气运储设施和配电网建设，加强老旧供热管线改造，提高能源系统输送效率。综合考虑各地经济发展水平、基础设施条件、资源禀赋和居民生活习惯等因素，做好区域能源系统规划，逐步延伸市政供暖管网，积极推广热泵、太阳能光热和成型燃料等供暖技术，构建多元供暖体系。加强对供暖企业的政策支持，鼓励企业提供多样化综合能源解决方案，探索有效的商业模式，挖掘热源开发、管网建设运维和末端设备推广应用等产业链条潜力，以新市场空间和业务收益补贴供暖项目，推动清洁供暖“改得起”更“用得起”，推进供暖体系全面升级。

　　（五）进一步强化项目全流程管理，建立健全责任追究机制。完善清洁取暖示范项目动态调整机制，依据项目调整规模、变动比例等相关标准，设置各级调整审批权限，实行分级动态调整管理，加快推进项目实施进程。严格落实项目实施方案，定期召开项目推进会，协调各部门间工作进度，及时公开项目相关信息，实现过程公开、透明，规范项目验收，强化全流程管理。引导各地加快建立智能化服务项目管理平台，实现企业统一运维降低农村取暖设备维保成本，充分运用大数据智能分析支撑科学决策，保障清洁取暖健康、长效、可持续发展。同时，建立健全问责机制，严格落实主体责任，针对项目管理、资金使用中存在的违法违纪问题，对相关责任人严肃追责问责。

原文链接：http://ha.mof.gov.cn/dcyj/202112/t20211223_3777489.htm
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